Финансирование терроризма: новые вызовы для международной безопасности

Обсудить на форуме
img

Введение

Международный терроризм сегодня стал главной угрозой для мирового сообщества. Один из наиболее эффективных способов борьбы с этим злом – перекрытие каналов финансирования террористических организаций. «Группа двадцати» обладает достаточными компетенциями и влиянием, чтобы стать ключевым институтом в этой деятельности.
С 1960-х годов мировое сообщество активно занимается вопросами ограничения террористической деятельности, включая перекрытие возможных финансовых потоков. За прошедшие годы был достигнут значительный прогресс в сфере традиционных угроз и вызовов международной и национальной безопасности, связанных с террористической деятельностью. Однако сегодня новые технологии и стремительное развитие мирового финансового рынка открыли новые возможности для финансирования террористической деятельности. Мировое сообщество сталкивается с принципиально новыми источниками и механизмами перевода денег вне контроля национальных и международных институтов. Речь в первую очередь идет об использовании криптовалют.
Цель работы заключается в изучении международно-правовых основ противодействия финансированию терроризма, рассмотрении новых тенденций в финансировании терроризма именно на примере деятельности «Исламского государства» (ИГИЛ, запрещенная в России террористическая организация), определении специфики новых каналов финансирования терроризма на примере криптовалют.
Мы рассмотрели как традиционные, так и новые каналы финансирования терроризма, опираясь на доступные данные по экономической активности запрещенной в России группировки ИГИЛ, материалы ФАТФ и других международных организаций, занятых проблемой противодействия финансированию терроризма.

В ходе исследования удалось установить значительное расхождение позиций западных и российских экспертов не только относительно способов борьбы с террористическими угрозами, но и в оценке потенциальных источников их финансирования. Мы предложили аргументы в пользу российской позиции и сформулировали рекомендации, которые могут быть полезны в реализации практических мер в рамках работы «Группы двадцати».

Правовая основа международного противодействия финансированию терроризма

Международный терроризм и его финансирование - это достаточно новые угрозы международной и национальной безопасности, которые определяют повестку дня для многих международных организаций. На межгосударственном уровне проблема терроризма впервые была поставлена в середине XX в. Первой международной конвенцией по борьбе с терроризмом стала Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов 1963 г.

В 1991 г. была принята Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения, в 1997 - Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом, в 2005 г. - Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма.

Несмотря на принятие большого числа документов, статистика количества террористических актов, их жертв и экономического ущерба неуклонно растет. Это заставило международное сообщество посмотреть на проблему с другой стороны. Террористическая деятельность - это деятельность, связанная с большими финансовыми затратами на подготовку и осуществление теракта, следовательно, необходимо лишить террористические организации финансовых ресурсов.

Работа по противодействию финансированию терроризма была начата в 1990 - е годы. В 1996 г. на совещании министров " Большой восьмерки" были выработаны рекомендации, предписывающие странам проведение постоянного мониторинга и контроля за денежными переводами и процедурой раскрытия банковской тайны; интенсификацию обмена информацией в отношении международного движения капитала, направляемого или получаемого организациями или группами, подозреваемыми в осуществлении или поддержке террористических организаций; принятие мер для предотвращения переводов денежных средств, в отношении которых есть подозрения, что они предназначены террористическим организациям.

В 1999 г. на заседании Генеральной Ассамблеи ООН была принята Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, которая заложила основы правового регулирования этого вопроса на международном уровне [ООН, 1999]. Конвенцию подписали 132 государства, в ней финансирование терроризма было отнесено к уголовному преступлению, а также были определены обязательства государств по его предотвращению. В частности, государства, подписавшие конвенцию, брали на себя
ряд обязательств: зафиксировать преступный характер финансирования терроризма в своем уголовном законодательстве; принимать участие в широкомасштабном сотрудничестве с другими государствами-участниками; ввести в действие определенные требования в отношении роли финансовых учреждений в выявлении и сообщении фактов, свидетельствующих о финансировании террористических актов [CБ ООН, 2001].

28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН после лавинообразно участившихся случаев нападения на гражданские объекты и серии политических убийств и в конечном итоге событий 11 сентября принял Резолюцию № 1373 «Угрозы международному миру и безопасности, создаваемые террористическими актами» [CБ ООН, 2001], содержащую всеобщую и обязательную программу по всеобъемлющей разноплановой борьбе с терроризмом на различных уровнях: административном, полицейском, гражданском, таможенном, финансовом и юридическом. Впервые в резолюции терроризм был признан угрозой международному миру и безопасности.

В Резолюции № 1373 отмечается важность предотвращения и пресечения финансирования террористических актов и террористов какими бы то ни было способами. При этом финансирование делится на финансирование террористических актов и финансирование террористов. В отношении финансирования террористических актов резолюция обязывает государства-члены ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств, прямой или косвенный, которые были или будут использованы для совершения террористических актов. Обязательства по предотвращению финансирования террористов включают в себя запрет гражданам или любым физическим лицам и организациям, находящимся на территории государства, на предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов, услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, и содействуют или участвуют в их совершении.

Также на государства были наложены обязательства, предусматривающие принятие мер по предупреждению и предотвращению террористических актов, воздержанию от оказания поддержки террористам и предоставления им убежища, оказанию помощи другим странам - членам в расследовании террористических актов, активизации межстранового сотрудничества, а также обязательство по блокированию средств и других финансовых активов лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению.

 Сразу после терактов 2001 г. к работе по противодействию финансированию терроризма подключилась Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), в состав которой в настоящее время входят 33 государства. Организация в 2004 г. разработала для стран рекомендации по данной проблематике на национальном уровне. Составленные ФАТФ рекомендации регулярно обновляются и фокусируются на предотвращении частного спонсирования террористических группировок. В документе описаны меры, связанные с безналичным переводом и использованием спонсорами альтернативных систем денежных переводов, отдельно рассматривается процедура перевоза наличных денежных средств. Особое внимание в документе уделено рекомендациям по усилению контроля за работой некоммерческих организаций, которые часто используются в качестве канала передачи средств на счет террористов.

  После принятия резолюции Совета безопасности и инициатив ФАТФ министры финансов и главы центральных банков стран " Группы двадцати " достигли договоренности о замораживании счетов террористических организаций. В свою очередь, ФАТФ призвала страны провести самооценку выполнения международных рекомендаций и подготовить отчет о результатах. По данным, ФАТФ 120 стран провели самообследование. 

В 2017 г. страны «Группы двадцати» приняли план действий по борьбе с финансированием терроризма, который включает обязательства стран по расширению сотрудничества, борьбе с финансированием терроризма, противодействию радикализации и использованию Интернета в террористических целях.

Проблема финансирования терроризма осталась в центре международной повестки дня и в 2018 г. В марте 2018 г. министры финансов «Группы двадцати» и главы центральных банков выпустили коммюнике, в котором еще раз призвали страны использовать стандарты ФАТФ, расширенные рекомендациями относительно предотвращения использования криптовалют для финансирования терроризма.

Несмотря на многочисленные резолюции, соглашения, акты, планы действий, реальных результатов, то есть сокращения числа терактов, жертв, экономического ущерба, нет. Еще сложнее дело обстоит с противодействием финансированию терроризма.

Во многом это объясняется сложностью отслеживания финансовых потоков и вычленения тех из них, которые идут на финансирование террористической деятельности. Рассмотрим основные принципы внешнего финансирования на примере ИГИЛ. 

Финансирование террористической деятельности на примере ИГИЛ

ИГИЛ - это новая и на сегодняшний день одна из наиболее " эффективных " моделей террористических организаций, которая практически с начала своего существования претендовала на статус государства - уммы, то есть государства, члены которого связаны друг с другом на основе единой веры, многоуровнего и способного организовываться по сетевому принципу. Именно поэтому, несмотря на существование множества карт распространения ИГИЛ, четко его территориальные границы определить практически невозможно. Можно говорить о том, что ИГИЛ состоит из множества территориальных составляющих, что кстати, очень напоминает карту современной Палестины. 

За последние четыре года территории, контролируемые ИГИЛ, заметно сократились. По оценкам экспертов, если в 2014 г. террористическая группировка контролировала от 100 до 150 тыс. кв. км, то в 2018 г. только 30 тыс. В данном случае эксперты учитывают территории, находящиеся под контролем ИГИЛ на территории Сирии и Ирака, однако, помимо этой базовой географической составляющей, существует
еще и другая, представленная сетью аффилированных с ИГИЛ группировок, разбросанных по миру.

Такую же, если не большую опасность представляют разбросанные по всему миру последователи ИГИЛ, которые не являются членами какой-либо террористической группировки, но самостоятельно или небольшими группами совершают теракты и пользуются поддержкой ИГИЛ, в том числе и финансовой.

Таким образом, ИГИЛ – это новое образование, состоящее из более чем 30 террористических группировок, располагающееся на территории 14 стран от Нигерии до Индонезии и использующее в своих целях разрозненных террористов-одиночек. Откуда же ИГИЛ берет средства на столь масштабную деятельность?

Одним из крупнейших исследований в сфере финансирования ИГИЛ стал доклад Международного центра исследований проблем радикализма и политического насилия «Халифат в упадке: оценка финансового положения ИГИЛ»

По мнению специалистов, до 2011 г. организация финансировалась в основном за счет поступления средств из других государств. Однако после 2011 г. ИГИЛ занялась разработкой модели самообеспечения. И на сегодняшний день можно утверждать, что в ИГИЛ существуют сложившиеся налоговая и финансовая системы.

Основными статьями дохода ИГИЛ являются исламские и неисламские налоги, торговля сырой нефтью, конфискации, штрафы, контрабандная торговля антиквариатом, выкуп за похищение людей, а также иностранная помощь (Табл.1)

Как видно из табл. 1, с учетом того, что данных по иностранной помощи нет, главными доходными статьями бюджета являются налоги. Налоги в ИГИЛ делятся на исламские и неисламские. В исламской традиции существует понятие «очистительная милостыня» (закят). Закят является разновидностью налога на имущество, составляющего 2,5%, он выплачивается мусульманином, если его состояние равно стоимости
84,8 г золота или превышает ее. На территории, контролируемой ИГИЛ, по данным экспертов, данный налог доходит в некоторых районах до 10%. Учитывая, что в определенные промежутки своего существования ИГИЛ контролировала территории с населением 10 млн человек, в целом величина общего сбора этого налога довольно существенна.

Таблица 1. Бюджет ИГИЛ в 2014 - 2016 гг., млн. долл. США

Статьи бюджета ИГИЛ 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Налоги  300 - 400 400 - 800 200 - 400
Продажа нефти 150 - 450 435 - 550 200 - 250
Похищение людей  20 - 40 Н.д 10 - 30
Антиквариат    Н.д Н.д Н.д
Грабежи/конфискации/ штрафы 500 - 1000 200 - 350 110 - 190
Иностранная помощь    Н.д
Всего 970 - 1890 1035 - 1700


Еще одним видом исламского налога, собираемого ИГИЛ, является налог с продуктов земледелия, или торговая пошлина, в размере 1/10 от цены товара, и так называемый налог с иноверцев. Налог на иноверцев – это, по сути, выкуп за сохранение жизни, а также плата за обеспечение последующей безопасности неверного. Более того, иноверцы обязаны платить налог за пользование завоеванной мусульманами землей.

Также ИГИЛ собирает неисламские налоги. Самым значимым является налог с заработной платы – он варьируется от 10 до 50% в зависимости от занимаемой должности. Кроме того, ИГИЛ взимает таможенные сборы с транспорта, въезжающего на контролируемые организацией территории.

Жители ИГИЛ обязаны платить за воду, электричество и телефонную связь до 2 долл. в месяц по каждой позиции [CAT, 2015]. С учетом количества проживающих на контролируемой ИГИЛ территории общий объем собранных средств составляет несколько миллионов долларов.

На территориях, занимаемых ИГИЛ, находятся богатые залежи фосфатов, серы и цемента. Помимо добывающих мощностей, ИГИЛ присвоила заводы по выпуску минеральной воды и безалкогольных напитков, мебельные фабрики, операторов мобильной связи, цементные и химические производства. Всей прибылью министерство ресурсов ИГИЛ распоряжается по своему усмотрению. Также под контролем ИГИЛ оказалась большая часть самых плодородных земель Ирака и Сирии.

Самый важный вопрос – какие компании действуют на территории ИГ. Надо от-
метить, что в целях безопасности большинство иностранных предприятий свернули
свою деятельность, однако некоторые остались, в частности, французский цементный
концерн Lafarge [Le Monde, 2016].

Сирийский завод компании – Lafarage Cement Syria – располагался на севере Сирии. Концерн стал одним из немногих предприятий, решивших остаться и продолжать работу в регионе, контролируемом сирийскими повстанцами. Поскольку концерн предпочел остаться, ему пришлось выплачивать различные взносы за безопасный доступ рабочих к заводу. Выплаты осуществлялись на ежемесячной основе и их объемы постоянно росли. Так, в июле 2012 г. первая выплата составляла 57 тыс. долл., а уже
в ноябре 2013 г. – 160 тыс. долл. США [Le Monde, 2018].

Кроме того, компания регулярно платила налоги. Например, 10% - й налог на стоимости произведенной продукции, специальные " транспортные " налоги, которые варьировались в зависимости от тоннажа перевозимого груза - по оценкам, итоговая сумма могла достигать 5, 3 млн. долл. США.

Помимо прямых выплат, компания способствовала увеличению финансовых возможностей ИГИЛ посредством покупки сырья. По мнению специалистов, только на сырье концерн мог потратить порядка 2,5 млн долл. США [Ibid.].

Завод прекратил свою деятельность в Сирии 19 сентября 2014 года. Летом 2008 г. состоялся суд, позволивший установить, что за годы своей деятельности завод перечислил ИГИЛ в общей сложности 13 млн евро.

Еще одним источником пополнения бюджета террористической организации являются доходы от продажи нефти. По оценкам экспертов, ежегодные доходы от продажи нефти составляют около 450 млн. долл. США [Вести, 2017]. При этом вследствие хорошо организованной и разветвленной сети партнеров и клиентов очень сложно установить, кто именно покупает нефть у ИГИЛ.

Тем не менее продажу нефти ИГИЛ мировому сообществу в итоге удалось значительно снизить, так как транспортировка нефти хорошо заметна и является удобной целью для авиаударов. 

Сложнее дело обстоит с блокированием такого источника финансирования терроризма, как пожертвования от других террористических группировок и организаций, иностранных фондов, некоммерческих организаций и частных лиц, которые никак не отражены в бюджете ИГИЛ. Объемы помощи от последних составляют наибольший процент от общего объема данных вливаний. Причем частным дарителям могут выступать и крупные бизнесмены, и рядовые граждане, а суммы их переводов колеблются от 50 долл. до сотен тысяч и более. По мнению экспертов, большую роль играет сбор пожертвований в культурных центрах, молельных домах, сочувствующих ИГИЛ в странах Запада, а также сбор через социальные сети.

 

Серьезную озабоченность мирового сообщества вызывает тенденция к использованию некоммерческих организаций в целях направления средств на финансирование террористической деятельности. Доказать причастность такой организации крайне сложно, так как средства, направленные на финансирование террористов, трудно от- делить от других средств, находящихся в управлении этой же некоммерческой организации. В действительности единственным различием между законным и незаконным пожертвованием в пользу некоммерческой организации или от ее имени является намерение, то есть для чего предназначались переведенные деньги. Ситуация осложняется тем, что в мировой практике зафиксирован ряд случаев, когда руководство не- коммерческих организаций не имело представления о том, что они используются для незаконных целей [IMF, 2003]

Согласно данным ФАТФ, существует еще один плохо контролируемый источник финансирования терроризма - мошенничество. В частности, возврат налоговых платежей, схемы фиктивного экспорта, различные схемы обналичивания денежных средств, а также деятельность филиалов банков, мелких и средних компаний по переводу денег, часть которых так или иначе включена в функционирование региональных контрабандных сетей, существовавших  и успешно функционировавших задолго до появления ИГИЛ. Отследить их деятельность практически невозможно.

Из перечисленных источников финансирования ИГИЛ выкуп и похищение людей относится к категории наименее значимых. Тем не менее в 2014 г. на подобной деятельности ИГИЛ смогла заработать от 20 до 40 млн. долл. США, а в 2016 г. - от 10 до 30 млн. долл. США.

Продажа антиквариата – еще одна важная статья бюджета ИГИЛ. В 2015 г. под контролем ИГИЛ находилось 2500 мест археологических раскопок в Ираке и 4500 в Сирии [Reuters, 2015]. Кроме того, после публикации взрывов храма Баалшамина или храма Бэла в захваченной Пальмире нашлись люди, готовые платить деньги за сохранность других реликвий города [Алехина, 2015].

В целом исследование показало, что ИГИЛ зарабатывает на исторических артефактах тремя способами:

  • продажа прав на проведение раскопок;
  • продажа найденных ценностей на международном рынке;
  • продажа прав на вывоз с подконтрольных территорий предметов искусства [The Washington Post, 2016].

В первые годы халифата именно эта статья стала наиболее прибыльной и принесла ИГИЛ от 500 млн до 1 млрд долл. США. Постепенно доля этой статьи дохода стала сокращаться. В 2015 г. оценочные суммы сократились с 350 до 200 млн долл. США, а в 2016 г. – со 190 до 110 млн долл. США. Очевидно, что прибыль, получаемая организацией по данной статье, даже по оценочным данным, очень существенна. Очевидно, что для пополнения бюджета ИГИЛ продолжит попытки захвата новых территорий и объектов исторического наследия.

Еще один источник доходов – штрафы за нарушение норм шариата, в том числе таких как курение или ношение не соответствующей предписаниям религиозной нормы одежды. Размер штрафа различается в зависимости от тяжести нарушения, но в среднем составляет от 100 до 500 долл. США [Беккин, 2017].

Как видно из табл. 1, данных об иностранной помощи нет. Тем не менее следует отметить, что средства, по мнению экспертов, поступают от частных лиц, бизнесменов и религиозных лидеров в основном из стран Персидского залива [CAT, 2015]. Также в финансировании ИГИЛ обвиняют Саудовскую Аравию и Катар [Laurent, 2015]. Большую роль играет сбор пожертвований в культурных центрах, молельных домах сочувствующих ИГИЛ в странах Запада, а также сбор средств через социальные сети. Итак, мы рассмотрели источники финансирования, которые на сегодняшний день известны мировому сообществу и борьбу с которыми оно ведет. Но с развитием информационных и финансовых технологий появился еще один источник финансирования, а именно криптовалюты.


Новые источники финансирования терроризма

В настоящее время активно обсуждается проблема возможности использования криптовалют в запрещенных законом целях. Однозначного мнения среди экспертов нет. Однако четко прослеживается любопытная закономерность: российские эксперты чаще говорят о серьезной опасности, вытекающей из технологических особенностей. Так, директор ФСБ России А.В Бортников неоднократно говорил о том, что имеет место " масштабное использование средств шифрованных интернет - коммуникаций, электронного банкинга и криптовалют, схемы удаленного управления террористической деятельностью и ее финансированию. [ForkLog, 2018].

С другой стороны, многие западные эксперты склонны оценивать эти риски. Согласно заявлению Я. Фануси, старшего члена защиты демократий, автора Forbes Теда Кнутсона, эксперта по вопросам обороны США, криптовалюты не подходят для финансирования терроризма.

Постараемся оценить потенциальные риски, а также степень их вероятности. Начнем с оптимистической позиции.

1. По разным причинам террористы все еще предпочитают наличные деньги. Во-первых, террористы преимущественно не «работают» в странах с высокоразвитым технологическим сектором, что осложняет оперирование криптовалютой. Во-вторых, применение законов о верификации клиентов и борьба с отмыванием денег еще больше затрудняют террористам доступ к криптовалюте. Более того, правительственные ведомства начали отслеживать транзакции на самых популярных блокчейнах. Получается, что использование физических денег более анонимно и сложнее отслеживается.

2. Кроме того, некоторые террористические сети имеют собственные системы оплаты. Все это делает широкое использование криптовалюты для финансирования терроризма нецелесообразным. Поэтому в основном террористы все еще используют традиционную систему расчета Хавала, а также другие традиционные финансовые каналы [Goldman et al., 2017].

3. Еще один аргумент западных коллег состоит в том, что на данный момент у террористов не хватает необходимых навыков для эффективного использования криптовалюты. Считается, что использование криптовалюты требует особых навыков в области информационной безопасности. Более того, курс криптовалюты волатильный, по этой причине она менее привлекательна и для обычных пользователей, и для террористов.

Но существует и обратная сторона. Главное достоинство, а вместе с тем и главный недостаток любой криптовалюты заключается в отсутствии возможности следить движение средств при ее использовании. Большинство криптовалют анонимны и не требуют идентификации, необходимой для использования банковского счета. Поэтому она может быть идеальным платежным средством для покупки оружия и других нелегальных товаров.

Глобальная доступность – еще один привлекательный момент. Система решает проблему передачи денег из любого места в любое время на любую сумму. Можно выполнять транзакции через другие страны, запутывать следы через использование разных бирж, обменников из разных стран. Кроме того, подобные операции совершаются значительно быстрее, чем традиционные транзакции, поэтому вероятность перехвата и блокировки гораздо ниже.

Представляется, что распространенное мнение о низкой осведомленности и непрофессионализме сторонников запрещенных организаций не соответствует реальности. Но даже допуская такой вариант, надо понимать, что большинство криптовалют достаточно просты в использовании за счет легкого интерфейса и понятных действий.

Самое привлекательное для использования криптовалют в незаконных целях – это отсутствие четкого правового поля для криптовалют во всем мире. В некоторых странах они полностью свободны, в других – активно используются для сбора пожертвований, что позволяет привлекать большое количество людей.

Перед уполномоченными органами власти как на национальном, так и на международном уровне встает вопрос разработки мер контроля нелегального трафика в условиях цифровой экономики. Одним из самых значительных вызовов для международной финансовой системы становится развитие технологий распределенного реестра, являющихся «сердцем» всех криптовалют. Проблема криптовалют для государственного контроля заключается в том, что их анонимность и невозможность определения направления денежного потока препятствуют отслеживанию финансирования террористической деятельности. В России, например, развитие и массовое использование криптовалюты поставит под угрозу концепцию Федерального закона № 115 «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», который не приспособлен к реалиям обращения криптовалютных активов.

Еще одним вызовом для национальной и международной безопасности является развитие теневых маркетплейсов, максимально анонимизирующих действия и сделки на рынке. Так, использование браузера-анонимайзера Tor не представляет сложности даже для рядового пользователя, а на даркнет-площадках этот пользователь может получить ряд нелегальных услуг: наркотические препараты, документы корпоративной и государственной тайны, оружие (в том числе взрывчатку и химическое оружие), нелегальные порнографические материалы, услуги по кардингу (кража денег с кредитных и дебетовых банковских карт или терминалов), установка вирусного программного обеспечения и взлом вебсайтов, убийство по найму, химические вещества. По оценкам экспертов, оборот одной из самых популярных даркнет-платформ Hydra составляет в среднем 500 тыс. долл. США в сутки [Пичков, Уланов, 2017]. При этом оплата исключительно криптовалютой позволяет скрыть денежные потоки, а также бенефициаров и агентов сделок.

Что можно предпринять? Единственным выходом представляется усиление государственного и международного надзорного контроля в сфере деятельности в Интернете и обращения с криптовалютными активами. Рациональным видится более широкое внедрение механизмов идентификации и аутентификации для совершения каких-либо действий в Интернете. Это позволит идентифицировать пользователей, сформировать их цифровой след, а затем, с помощью механизмов анализа больших массивов данных, создать цифровой профиль пользователей и применять его для предиктивной аналитики, которая позволит пресекать потенциально преступные действия. Предполагается, что такие механизмы получат развитие одновременно с назреванием вышеперечисленных проблем. Для государств важно начать разрабатывать и инвестировать в эти механизмы, чтобы быть готовыми к эволюции рынка теневой цифровой экономики.